内容摘要：营商环境是一定区域经济软实力的重要指标，是该区域能否具有核心竞争力的关键要素之一。本文从法治化营商环境的含义和特征入手，深入分析了营商环境的四个维度及辩证关系，剖析了法制化营商环境的构成要素和评价体系，对于我们建立健全法治化营商环境，加快成都“三城三都”建设，提升成都作为国家中心城市的国际竞争力都具有重要的参考价值。

关键词：法治化  营商环境维度 法治政府  营商诚信体系

优良的营商环境是衡量一个国家、地区或一个城市经济发展软实力的重要指标，是衡量一个地方是否具有核心竞争力的重要元素之一，是一座城市创新发展走向世界的名片。营商环境是一项涉及经济、政治和社会等要素的系统工程，其建设不是一蹴而就的，我们要充分认识法治化、国际化营商环境建设的系统性、艰巨性和复杂性，着眼成都的具体实际，不断对标国际标准，以问题为导向，以软实力建设为抓手，以提升经济能级为路径，以高质量发展为目标，全面打造法治化、国际化营商环境。

一、法治化营商环境的含义和特征

（一）法治化营商环境的含义

目前，理论和实务界对营商环境的概念还没有统一规范的界定，对其内涵和外延的认识基本上是见仁见智，莫衷一是。《河北省优化营商环境条例》对营商环境的含义规定：它是指市场主体在准入、生产经营、退出过程中涉及的有关外部因素和条件，主要包括政务环境、市场环境和法治环境。有学者指出，营商环境是指商事主体从事商事活动或经营行为的各种境况和条件，包括影响商事主体行为的政治要素、经济要素、文化要素等，是一个国家或地区有效开展交流、合作以及参与竞争的依托，体现了该国家或地区的经济软实力。 笔者认为，营商环境是指商事主体在设立、变更、撤销以及在经营、管理和接受监管的过程中所处的各种外部环境条件的总称，主要包括政治、经济、文化、社会和法治等综合构成要素。而法治化营商环境是指以法治精神和法治原则为指引而构建起来的营商环境。

（二）法治化营商环境的特征

法治化营商环境作为法治社会的一面镜子，它反映了法治原则和法治精神在营商环境营造方面的具体要求。笔者认为，法治化营商环境主要包括三个特征：一是规则的普遍性和科学性。亚里士多德对法治阐述说：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”在法治化营商环境中，规则的普遍性要求：不管是行使行政管理职权的行政机关，还是作为被管理、监督和服务对象的商事主体，都必须严格遵守相关的法律法规，双方都必须在法律规定的原则下活动，都没有超越法律的特权；另一方面，这些普遍获得遵守的法律法规本身又必须是制定得较科学，必须是“良法”，能符合商事活动的客观实际，能充分反映商事经济的运行规律。二是限权与护权是辩证统一的。现代法治的两个核心，一是“限权”，即限制行政权力，二是“护权”，即能有效保护商事主体的合法权益，实现二者的辩证统一。三是行政权力的正当性和服务性。在法治化营商环境中，行政管理职权要严格遵循“法无授权不能为”和“法律授权必须为”两个维度，正确处理法定职权的正当性，没有法律授权不得有擅自妨害商事主体合法权益或人为增加商事主体义务的行政行为。对于法律规定的职权和职责，行政管理部门必须不折不扣地执行，不得不作为、慢作为和乱作为，切实提高政务服务的水平和质量。

二、营商环境的四个维度及辩证关系

（一）营商环境维度之说

营商环境虽然是包括政治、经济、社会和文化等要素的综合体，但是在营商环境的评价体系和价值体系中，有哪些维度能构成其核心内容的重要元素呢？从规范层面来说讲，目前官方营商环境的维度虽有“三维度”之说，但各自表述却不尽相同。国务院办公厅《关于聚焦企业关切，进一步推动优化营商环境政策落实的通知》虽然没有明确提出营商环境的“三维度”这一概念，但开宗明义提出了营商环境需要达到的“三个目标”:加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，也就是说，国务院提出了营商环境的三维度是市场化、法治化、国际化。2019年2月12日，成都市国际化营商环境建设年动员大会则明确指出，营商环境没有最好只有更好，但评价体系主要聚焦国际化、法治化、便利化三个维度。

（二）营商环境四维度的辩证关系

2018年12月，李克强总理主持召开国务院常务会议，要求进一步推动优化营商环境政策落实落地，并要求设立民营企业债券融资支持工具，以市场化方式帮助缓解企业融资难。笔者认为，应当在营商环境中加入“市场化”这一维度，构成营商环境的四个维度：国际化、市场化、法治化和便利化。实践经验证明：在营商环境建设的过程中，国际化是目标，市场化是基础，法治化是保障，便利化是重点，这几个维度是辩证统一的。第一，国际化是目标。在“一带一路”和新一轮西部大开发的战略背景下，随着成都“东进”战略向纵深推进和天府国际机场的建设，成都加快建设国家中心城市的步伐，提出要由区域中心城市迈向国家中心城市，进一步蓄势冲刺世界名城的战略，努力打造与世界名城能级和发展规模相适应的营商环境，可以说国际化是成都经济发展的强大动因和必然选择。第二，市场化是基础。社会主义市场经济强调，市场在社会主义国家宏观调控下，通过价格杠杆和竞争机制，对资源配置起基础性作用。在营商环境日趋国际化的背景下，我们要进一步强调市场对资源配套的基础性作用，自觉遵循市场规律，通过市场供求关系和价格信号主动调节生产，克服“不找市场”而“找市长”的固定思维模式，建立健全规则统一平等、产权明晰稳定、契约公平履行、竞争公开透明的市场化运行法则。第三，法治化是保障。社会主义市场经济本质是法治经济，其发展不能脱离法治化建设的轨道，因为法治能够给市场经济的发展提供双向保障，一是保障市场经济主体的正当权益，维护统一、公平的市场交易秩序，形成市场经济正常运行的社会预期; 二是法治能够规范权力运行，合理划分政府权力与市场运行的边界，厘清各自发挥作用的领域和范围，并为二者的活动提供基本原则和准则。正如习近平总书记所指出的：“社会主义市场经济本质上是法治经济，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。第四，便利化是重点。政务服务信息化、智能化的着眼点在于提高政务效率和服务质量，其目的是为了保障营商主体能享受更加便利优质的政务服务。国务院办公厅《关于聚焦企业关切，进一步推动优化营商环境政策落实的通知》指出，营造良好的营商环境须以问题为导向，以企业需求为重点，以破解问题为目标，让营商主体在经营发展过程中有实实在在的满足感和获得感。

三、法治化营商环境的构成要素

（一）职权法定，制度完善，建设法治政府是重要基础

1、以诚立信，以信立政。近年来，我国加大诚信政府建设力度，取得令人瞩目的成效，但个别政府官员和地方政府不诚信的现象屡禁不止，有的政策朝令夕改、有的企业享有的优惠政策因“新官不理旧账”而搁浅、有的工程款久拖不结而成为“空兑”、有的地方债务畸高不下，严重负债运作......。这些现象虽然是极个别，但严重损害了党和政府在人民群众心中的形象。因此必须认真梳理政府对企业和社会失信事项，进一步加强失信问题专项治理，以壮士断腕的决心，对相关问题进行严厉整改。对因政策规划调整而造成企业合法权益受损的，要及时出台补偿救济制度，以实际行动取信于民，立威于信，以信立政。

2、制度规范，体系完备。近年来，有的地方在制定与企业生产经营活动紧密联系的行政法规规章和规范性文件的过程中，仍存在着听取意见的对象覆盖面不广、行业领域代表性不足、征求意见针对性不强、规章制度程序不规范、意见反馈机制不健全等问题。因此在制定涉及企业切身利益或者对营商环境产生重大影响的制度和规范的过程中，既要充分反映规模企业的意见，也要广泛听取新经济中小企业、科技性民营企业、劳动密集型企业的意见；既要注重合理保持政策的稳定性、连续性和普遍性，给予市场主体稳定预期，又要兼顾营商主体的特殊性，反映其新诉求和新动向；增强政策的内外和上下协调性，切实避免出现政策上下不协调、相互打架等问题；加大推行重大决策事项公示和听证制度的力度，不断拓宽公众参与公共决策的渠道；对规章制度要加大备案审查和合法性审查力度，及时清理和废除现有政策措施中涉及地方保护、指定交易、市场壁垒等内容，坚决纠正滥用行政权力排除和限制竞争的行为；加强自查和系统清查相结合，建立健全行政法规、规章、行政规范性文件动态清理机制，切实保障各类营商主体的知情权、参与权、表达权和监督权，为营造法治化、国际化、便利化的营商环境奠定基础。

3、示范引领，强化诚信体系。战国商鞅立木为信，开启富国强民、变法兴秦的复兴之路，很快奠定秦帝国兴盛之基。当前，我们也应当以诚信政府建设为示范和引领，大力建立健全社会诚信体系。凡是政府对社会承诺的政策事项和服务事项，非因出现影响重大国家安全和公共安全的法定事项，不得随意更改和撤销，坚决兑现政策承诺，切实做到言必行、行必果、果必实。不断提高政府公信力，建立健全“政府承诺+社会监督+失信问责”机制，大力倡导尚诚守信的社会氛围，以政府诚信的榜样示范作用带动全社会诚信机制建设。充分利用全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统，整合金融、财税、市场监督、司法和行业协会商会等部门和领域的信息，建立健全营商主体信用记录和诚信档案建设。加大营商主体失信“黑名单”曝光和惩戒执行力度，大力推行信息共享、行业联动、失信重惩的常态化社会诚信管理机制，加大失信违法处罚成本，探索建立惩罚性巨额赔偿制度，并依法采取市场准入限制措施，建立健全“一处失信，处处受限”的失信惩戒长效机制，让诚实守信在每个营商主体中内化于心，外化于形，大力构建不愿失信、不敢失信、不能失信的诚信机制和体制。

（二）简政放权，运行规范，把权力关进制度的笼子是关键

1、深化改革，“放管服”辩证统一。“把权力关进制度的笼子”，进一步简政放权，深化“放管服”改革，秉承“法无授权不可为”、“法定责任必须为”的要求，制定体现法治化、便利化的行政权力清单和责任清单，科学界定政府在营商环境中的权力边界，让行政权力更加规范化、法治化。结合商事制度改革，大力探索涉企行政审批事项“证照分离”改革，进一步压减行政许可、行政审批等事项，对不利于营商环境“四化”建设要求的行政审批事项，该缩减的一定要大刀阔斧地缩减，着力将不合时宜的审批制改为备案制，不断强化事中事后监管措施。要及时清理和纠正各类变相行政审批行为，对以备案、登记、注册、目录、年检、监制、认定、认证、专项计划等形式变相设置审批的违规行为进行专项整治，优化准入服务，为营商主体创造更便捷、高效和优质的政务服务。

2、行政执法严格理性，规范文明。加快编制全国职责法定、标准统一、符合“三定”的行政权力清单和公共服务清单，着力创新行政监管执法方式，深化行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，切实规范监管执法行为，提升行政执法的权威性和执行力。可以借鉴浙江“部门联合、随机抽查、按标监管”的机制，大力探索建立跨部门、跨领域“双随机、一公开”行政监管执法机制，实现市场监管领域全覆盖。要结合机构改革的现状，整合监管力量，进一步强化执法实体正义和程序公正的要求，深入推进执法体制和执法机制改革，切实解决多头执法、重复执法等突出问题，坚决杜绝随意执法、钓鱼式执法、养鱼式执法和执法不作为、乱作为等现象，切实保障执法公平公正，着力提升监管效能，尽量减少权力寻租空间，减轻营商主体随意被查、多重检查的负担，让简政放权不是“一放了之”，而是放管服并重，公正高效。

3、政务服务公正透明，高效便捷。大力推进营商环境便利化建设，持续深入推进“互联网+”理念，强化政务服务智能化、信息化建设，强化省市县三级联动建设，建立健全统一的网上政务服务平台、政务信息资源共享平台、公共资源交易平台和电子证照库，推进实体政务大厅、网上办事大厅、政务手机客户端、自助终端等多种政务服务的相互融合；切实改变各领域数据信息各自为政现象，借助大数据和云计算，打通信息孤岛，实现互联互通、共建共享、动态更新，为市场营商主体提供便捷化和多样化服务。出台对营商环境和营商主体权益产生重大影响的重大公共决策事项时，要深入推行公示制度和听证制度，拓宽公众参与政府公共决策的渠道。在创新和规范行政执法行为的同时，着力整合基层管理资源，推动市场监管重心下移，提升城市网格化管理和服务水平，充分发挥乡镇街道就近管理、便民服务的作用，最大程度满足营商主体的服务需求。

（三）打击与保护并重，建立公平正义的法治环境是有力保障

1、坚持严打，切实保护营商主体的合法权益

深化以审判为中心的诉讼制度改革，充分发挥侦查、检察和审判职能,依法打击侵犯营商主体人身权利、民主权利、财产权利和经营权利的刑事犯罪, 特别要依法严厉打击非法吸收公众存款、集资诈骗、合同诈骗、损害商业信誉、侵犯知识产权、职务侵占、挪用资金等刑事犯罪。在当前扫黑除恶的大背景下，要依法严惩黑社会性质犯罪组织和恶势力犯罪团伙以暴力、胁迫等方式向营商主体收取“保护费”，欺行霸市、强买强卖、强揽工程、强迫交易和官商勾结垄断经营等破坏公平竞争的犯罪，确保营商主体有一个安定有序、和谐稳定的社会治安环境、市场竞争环境和经营环境。建立健全依法快捕、快诉和快判的绿色诉讼通道，切实提高办案质效和执法水平。积极参与整顿和规范市场经济秩序，坚决查处以权谋私、钱权交易、串通投标、贪污贿赂、吃拿卡要、对营商主体乱摊派等违纪违法行为，为经济发展创造廉洁高效的政务环境。

2、强化监督，维护公平正义。加强法律监督，既要防止不应当立案而立案，又要防止应当立案而不立案，切实解决违法插手经济纠纷的现象；要慎用搜查、扣押、冻结、拘留、逮捕等强制措施,不轻易查封企业账册、不轻易扣押企业财物, 坚决防止因办案措施不当而影响企业正常的生产和经营秩序。加大对知识产权、经营权、名誉权等民事行政诉讼监督力度，对判决不公的生效判决、裁定，要依法及时提出抗诉或再审。在办案中要准确把握好“六个界限”，为营商主体提供和谐有序的市场环境和公平正义的竞争环境：注意严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限，个人犯罪与企业违规的界限，企业正当融资与非法集资的界限，经济活动中的不正之风与违法犯罪的界限，执行和利用国家政策谋发展中的偏差与钻改革空子实施犯罪的界限，合法的经营收入与违法犯罪所得的界限，非公有制企业参与国企兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限。

3、多元善治，构建社会和谐。立足司法职能，自觉把履行司法职责与服务企业发展深度融合起来，通过“走出去，请进来”和法律“七进”等活动，问计于企，问需于企，切实帮助营商主体特别是民营企业解决影响其经营发展的“三座大山”所涉及的法律问题，着力帮助企业防范化解金融风险，为高新企业孵化、融资、知识产权转让和发展要素保障等方面，提供动态、高效和精准的司法服务。加大民商事案件审判力度，依法审理知识产权案、劳动争议案、合同纠纷案和企业借贷、股权质押和互联互保等融资案，为营商主体专心创业、安心投资和放心经营创造稳定的社会预期；整合多方资源，使人民调解、行政调解和司法调解无缝对接，建立调解、仲裁、诉讼相衔接的商事纠纷解决机制，探索诉讼程序与非诉讼程序相协调化解矛盾纠纷的途径，进一步完善商事纠纷解决方式，依法化解营商主体间的各类矛盾纠纷，构建多元化、高效化、公正化的营商矛盾纠纷解决机制，从市场主体准入、经营、竞争和退出等方面提供一体化、全方位的司法服务和司法保障。

（四）强化法治观念，增强法治意识，培育尚法、用法和守法的营商法治文化是根本路径

古希腊哲学家亚里士多德曾说：“法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序。”而法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，因此在优化法治化营商环境的过程中，最重的是在科学立法、依法行政、公正司法、市场主体守法的基础上，进一步弘扬社会主义法治精神，培育良好的营商法治文化。对营商主体要强化“同等对待、同等保护、同等服务”的意识，着力构建亲清政商关系，大力引导和培育遵纪守法、艰苦奋斗、创新发展、专注品质、追求卓越、诚信守约、履行责任、勇于担当、服务社会的企业家精神，切实依法保护营商主体的人身权、财产权和经营权，积极构建良好的营商环境；作为市场主体，应当自觉依法经营、诚信经营、公平竞争，不得有制售假冒伪劣、价格欺诈、虚假宣传、侵犯知识产权等行为，不得有窃取商业秘密、内幕交易、商业贿赂等不正当竞争行为和垄断经营行为。通过惩防并举、标本兼治、法治引领等方式，让营商主体形成经营依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯，着力营造守法光荣、违法可耻的营商氛围，使每位营商主体都成为社会主义法治精神的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。

四、构建法治化营商环境评估体系

（一）成绩喜人，但任重道远。根据世界银行《2019年营商环境报告》：2019年中国营商环境在全球的排名已从去年第78位跃升至第46位，首次进入世界前50。上述事实表明，近年来，我国多措并举，加大“放管服”改革力度，特别注重营商环境体系建设，持续优化营商环境，取得了可喜成效。但同时，仍存在一些工作短板和突出问题，如审批难、审批慢现象依然存在，个别监管执法仍存在“一刀切”，完善的产权保护仍然任重道远…这些问题表明，优化营商环境是系统工程，我们要充分认识其艰巨性和复杂性，以钉钉子的精神和绣花功夫，锲而不舍，持续发力，不断加大“放管服”改革，倾力打造和优化营商环境。

（二）广泛借鉴，因地制宜。世界银行发布的《报告》中，对评价营商环境优劣给出了10个一级指标，即开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产，而对法治化的评价指标却很少关注。如何建立适合我国国情的法治化营商环境评价体系呢？显然，照抄照搬世界银行营商环境评价体系和评价指标是不科学的，但该体系反映了优化营商环境所需的共性指标，我们在构建法治化营商环境评价体系的时候，应当根据国情、省情和市情以及经济社会发展的实际情况，紧盯营商主体在新时代的新期待和新需求，以问题为导向，以经营中的“堵点”、“痛点”为契入点，切实解决营商主体反映的突出问题，建立健全法治化营商环境评价体系，着力解决由谁来评价、用什么标准来评价、怎么评价等问题，深入探索由权威、中立的第三方开展评估的方式，建立健全科学化、标准化、中立性和可操作性强的评价体系，在深化“放管服”改革中，大力推动营商要素自由流动，切实保障营商主体能公开、公平、公正、有序地参与各类营商活动和市场竞争，以更好地推动经济转型升级，实现经济高质量发展。

作者：都江堰市人民法院 万晓梅