论文提要：
在推进国家治理体系现代化、加强法治建设大背景下，非诉行政执行制度运行过程中出现的立法缺失，司法实践差异化等现状亟需正视，制度亟待改革和完善。本文立足当下非诉行政执行案件的立法现状及司法实践，以数据、各地司法文件、各地真实案例为基础，深入分析目前非诉行政执行制度面临的各种现实困境，并提出对应的完善路径，以期能够对非诉行政执行制度的完善贡献自己的一份力量。
全文共8349字。
主要创新观点：
以数据、各地司法文件、各地真实案例为基础，深入分析目前非诉行政执行制度面临的各种现实困境，通过法理逻辑及实务经验总结，提出完善审查标准、统一引入听证程序、多层次推广“裁执分离”模式等完善路径。
以下正文：
引 言
非诉行政执行制度是指，行政机关作出具体行政行为后，行政相对人不申请行政复议，也不提起行政诉讼，亦未在法律规定期限内履行行政决定，无法定行政强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行其作出的行政决定的制度。非诉行政执行制度作为我国行政行为司法审查的重要组成部分，在监督行政行为，促进依法行政，保护行政相对人合法权益，提高行政效率，化解行政争议等方面发挥着重大作用。笔者将根据非诉行政执行制度的立法现状及司法实践，针对当前非诉行政执行制度实施过程中的问题，进行积极地探索和思考。
一、立法：统一规定及少数地方司法文件的探索
（一）法律层面
目前，在法律层面上，对非诉行政执行制度进行系统性的规定有《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五章（第五十三条至第六十条）及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称最高院关于适用《行政诉讼法》的解释）第一百五十五条至第一百六十一条等。2014年，最高人民法院向各级人民法院下发了《最高人民法院关于非诉行政执行案件审查和执行若干问题的意见》（征求意见稿），但目前该征求意见稿还未正式出台。
（二）各地司法文件
笔者通过北大法宝及无讼法律网检索各地法院出台的适用于本省市的关于非诉行政执行制度的地方司法文件，整理形成以下数据：
表1：各省市关于非诉行政执行制度的地方司法文件
从数据结果来看，有5个省高院及2个市中院制定了适用于本省市的非诉行政执行制度相关问题规定，并且不同省市制定的司法文件的时间跨度较大。从司法文件的具体内容来看，除江苏省对听证条件及程序作出单独的规定外，其他各省市的规定基本都涉及受理、申请材料，听证条件及程序、审查标准、裁定结果、执行等内容。值得注意的是，福建省对“裁执分离”适用情形作出了较详细的规定，对司法实践适用“裁执分离”模式有较强的实用性和指导意义。
二、现实：立法规范缺失与实践问题多发的双重困境
（一）缺乏专门性的立法规范
因各地经济发展水平、政治生态环境不一致，各省非诉行政执行案件数量有较大区别，但与各省的行政诉讼案件数量横向比较，非诉行政执行案件的数量巨大。如2019年，湖南省受理行政诉讼案件12939年，受理非诉执行审查案件9187件；江西省审结行政案件9336件，审查和执行行政非诉案件2911件；重庆市受理行政诉讼案件15488件；审查非诉行政执行案件7963件。
虽然有少部分省市制定了适用于本省市的非诉行政执行制度相关问题规定，然而，纵观现有的全国性立法，仅有《行政强制法》第五章（第五十三条至第六十条）及最高院关于适用《行政诉讼法》的解释第一百五十五条至第一百六十一条等法律或司法解释作了较原则性的规定。但这些规定不尽完善，具有审查标准模糊化，执行程序高概性等特点，导致司法实践中审查标准相异等情形。因此，目前尚缺乏专门性的法律法规，对非诉行政执行案件的审查标准和执行程序作为详尽的规定。
（二）适用法律法规未及时更新
根据《行政强制法》第五十四条的规定，在法院对非诉行政执行案件进行审查过程中，对行政机关提交的申请材料进行基本的审查后，首先应当审查的是作出具体行政行为的行政机关是否有法律授权的强制执行权。如果该行政机关有法定强制执行权，法院应当不受理行政机关的强制执行申请。但在司法实践中，部分法院对此项的审查形式却不尽相同。笔者将以违法建筑强制拆除为例进行阐述。
关于违法建筑强制拆除的法律规定：根据《行政强制法》第四十四条、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，涉及违反城乡规划法的违法建设的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。结合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十六条、第八十三条对违反《土地管理法》违法建筑的责令限期拆除决定的规定，可以明确，法律或司法解释对涉及违法建设强制拆除的权力作了区别规定。即，“拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。而违反《土地管理法》的违法建筑拆除问题，因法律规定应申请人民法院强制执行，不适用行政强制执行程序。”
司法实践中，有一些地方的国土资源局仍向法院申请强制执行对违反城乡规划法的违法建筑进行强制拆除决定，而法院也将该申请纳入实质审查范围。
真实案例的法律适用：案例一：河南伏羲山旅游开发有限公司与新密市水务局行政处罚非诉行政执行一案中，一审法院对新密市水务局作出的行政处罚决定书进行了实质审查，并以水务局未依法送达行政处罚决定书及未按法定形式制作强制执行申请书为由，裁定不准予强制执行该行政处罚决定书。
水务局不服，向二审法院申请复议，二审法院对水务局做出的行政处罚决定送达程序以及其提交的非诉行政执行申请是否符合法定形式不予以审查，并在裁定书的本院认为部分指出，“关于违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，《行政强制法》和《中华人民共和国水法》已经授予了行政机关强制执行权，向人民法院申请非诉行政执行的强制执行的，应当是没有行政强制执行权的行政执行。最高人民法院也以批复的形式对上述问题进行了明确。本案中，对复议申请人新密市水务局提出的非诉行政执行申请，人民法院应当不予受理。”
《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》在2013年就已发布，但还有少部分行政机关及地方法院不知晓，仍然沿用以往的裁判思路。不能及时适用最新的法律法规，可视为适用法律错误，容易导致民众对法院裁判的专业性及行政机关依法行政的能力作出负面评价。
（三）审查标准不统一
《行政强制法》第五十八条明确了法院作出裁定前听取被执行人和行政机关意见的三种情形，即“三个明显”审查标准。最高院关于适用《行政诉讼法》的解释第一百六十一条在“三个明显”审查标准上增加了“实施主体不具有行政主体资格”。
但“三个明显”审查标准较原则抽象，各省在具体适用时存在较大差异，笔者将通过表格形式予以比对。
表2：各省市司法文件关于非诉执行案件审查标准的规定
通过对比，可以发现不同省份在非诉行政执行案件上的审查标准虽有相同之处，但对“三个明显”标准的理解有颇多不同之处。虽然各省的政治、经济、法治等环境因素各不相同，但对同一个法律条文的理解和规定出现诸多不同，并由此导致实践中审查范围和适用形式的巨大差异，不利于法律的严肃性及统一性。
（四）听证范围不一，程序缺失
《行政强制法》并未规定法院在审查非诉行政案件时必须举行听证，但各地的立法及司法实践大相径庭。
从上文总结的各省市关于非诉行政执行案件的司法文件的规定内容来看，基本都包含听证条件及程序，江苏省甚至对听证作出了单独规定。详见以下表格：
表3：各省市司法文件关于听证的规定
从各省关于听证的规定可以看出，各省对非诉行政执行案件是否听证，以及听证的范围规定大不相同。
在司法实践中，更是缺乏规范性，甚至同一个省份的法院对非诉行政执行案件是否举行听证的尺度把握都不一致。
案例二：四川省西昌市自然资源局申请洪雄鹰土地行政处罚一案中，从西昌法院的行政裁定书可看出，行政机关申请的强制执行内容包含“拆除在非法占用的2172.03㎡土地上新建的建筑物和其他设施”，但并无举行听证的描述，且简单概括“该行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政程序合法。”即准予执行行政处罚。
案例三：四川省乐山市国土资源局申请冯中杰行政非诉执行一案中，行政机关申请强制执行的内容同样包含“拆除在非法占用的土地上新建的建构筑物和其他设施，恢复土地原状”，但乐山法院的行政裁定书却载明法院受理后依法组成合议庭进行审查，并于2018年11月21日召开了非诉执行审查听证会。
从上文笔者对各地的司法文件及司法实践的比较分析可见，各地对非诉行政执行案件是否举行听证及听证范围的具体适用差异巨大。湖南、重庆、江苏等法院在受理非诉行政案件后，向当事人送达应诉通知书、举证通知书等诉讼文书时，会明确告知申请执行人及被执行人可以向法院申请听证的权利，法院会根据当事人的申请、案件具体情况及相关规定，决定是否举行听证。但也有部分法院，在受理案件后，只告知当事人有举证的权利，根本不适用听证程序或不告知当事人有申请听证的权利，更遑论保证当事人质证、辩论的权利，致使非诉行政执行案件双方当事人对抗性及案件审查的中立性、公正性流失。
（五）“裁执分离”模式后劲不足
随着时代发展、行政机关执法能力不断提升，我国非诉行政执行案件数量基本呈逐年递增趋势。执行难本就是司法系统长期存在的问题，加之非诉行政执行程序来自于对民事诉讼执行程序的简单移植、执行程序规定简单、征地拆迁案件社会影响大等原因，使得非诉行政执行案件的执行更是难上加难。“在尝试过委托执行、联合执行、执行令状等各种方式后，司法实务部门最后选定了‘裁执分离’作为非诉行政执行难的突破口。”2012年，最高人民法院发布《最高人民法院关于办理申请法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称最高院关于《申请强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件的规定》），该规定第九条明确法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县人民政府组织实施，也可由法院执行。这条规定将国有土地上房屋征收补偿决定案件中法院“裁判员”和“运动员”的身份进行界分，也推动了非诉行政执行案件“裁执分离”模式在其他领域的创新。
但经过八年左右的时间，各地法院对适用、推进并创新“裁执分离”模式似乎并不如预期的效果，显得有些后劲不足。主要表现在以下三个方面：
第一，缺乏或操作性、规范性的规定。从笔者收集的各省市关于非诉行政执行案件相关规定中，仅有《福建省高级人民法院关于审查和执行非诉行政案件的指导意见》对“裁执分离”模式的适用作出较详细的规定。该指导意见第二十九条明确强制执行对象为不动产的，实行“裁执分离”，由法院审查裁定后，交由行政机关负责组织实施。同时，第三十条规定了等五种可以适用“裁执分离”的非诉行政案件，并规定法院审查后准予执行并适用“裁执分离”的案件，可以根据协商情况，在行政裁定书中载明组织实施或牵头实施机关。其他省市对“裁执分离”模式根本未提及，或简单一笔带过，这对于专门规定非诉行政执行案件的司法文件来说，极不合理。
第二，各地发展不均衡。以前文列举的案例二（2019）川3401行审31号案件为例，西昌市自然资源局对洪雄鹰的行政处罚决定包括责令退还非法占用集体土地、自行拆除违法建筑物和其他设施两项内容。西昌市法院认为西昌市自然资源局作出行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政程序合法，故裁判结果为准予执行该行政处罚决定书，但裁定书并未载明具体谁来执行拆除违法建筑，是否适用“裁执分离”模式。反观案例三（2018）川1181行审61号审查的行政处罚决定与案例二（2019）川3401行审31号案极其类似，但乐山市法院的裁判结果为两项，一是准予执行该行政处罚决定，二是对于退还土地、限期拆除违法建筑部分，由乐山市市中区人民政府组织实施，对罚款部分由法院执行。
第三，适用案件类型并未取得较大突破。最高院关于《申请强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件的规定》第九条，仅规定了国有土地上房屋征收补偿类非诉行政执行案件适用“裁执分离”模式。从各地的司法实践来看，部分法院适用“裁执分离”模式的非诉行政执行案件类型仍停留国有土地上房屋征收补偿类，部分法院扩展为根据《土地管理法》作出的责令限期拆除违法建筑、恢复原状等行政处罚，以及集体土地征收中责令交出土地房屋行政决定案件，但极少有法院在自然资源、环境保护、停止施工、没收取缔、恢复原状等类型的非诉行政执行案件适用“裁执分离”模式。
三、路径：完善立法与规范实践双管齐下
（一）各省制定专门性规定
在目前并无法律层面关于非诉行政执行案件的规定情况下，各省可参照福建、湖南、重庆等已出台的相关规定，根据本省经济发展程度、依法行政进程，制定适用于本省范围内的非诉行政执行案件专门性规定。
专门性规定中，除了应对立案与受理、申请材料等内容作出规定外，还应当格外注意细化和完善行政行为的审查标准。笔者已在上文中阐述了目前各省市有关规定中代表的几种审查标准。笔者更倾向于“实质审查标准”。“形式审查标准”采用的审查标准较空泛，对行政机关行政行为的瑕疵或者过错的容忍度较高，而向法院申请强制执行的行政行为多为罚款、限期拆除违法建设、退还土地、没收动产等，对行政相对人权利义务影响较大，如审查标准过于宽泛，降低了司法权对行政权的监督功能，不利于保护行政相对人的合法权益，也易削弱法院的司法权威及中立地位。
向法院申请强制执行的行政行为，应当满足“当事人既未提起行政复议，也未提起行政诉讼，也未在法定期限内履行行政决定内容”的条件，并且非诉行政执行案件的审理期限一般为30天。如果非诉行政执行案件中对行政行为的审查标准与行政诉讼案件中对行政行为的审查标准完全一致，那行政诉讼法中关于起诉期限的规定就失去了其应有之义。非诉行政执行是行政行为执行力、行政权强制性的体现，若采用“严格审查标准”，是申请强制执行的行政行为的过高要求，降低了司法效率，也是对行政相对人怠于保护自己权益，放弃诉权的鼓励。
因此，笔者赞同采用“实质审查标准”，也即“适当性审查标准”，是在“三个明显”审查标准的基础上，从行政机关是否具有法定职权、适用法律法规是否正确、认定事实是否清楚、是否有重大程序违法等情形进行细化，对不影响行政相对人实体权利义务的瑕疵进行适当地包容，不过分扩大审查的范围。
（二）规范听证程序
法院审查非诉行政执行案件后，作出的准予执行或不准予执行行政处罚决定的裁判结果，对双方当事人的切身权益影响巨大，尤其是涉及到拆除违法建设、罚款数额巨大等行政处罚行为的相对人。而非诉行政执行案件中的听证程序，是法院查明案件事实，保障被申请执行人合法权益，审查行政机关具体行政行为的重要程序保障。
因此，笔者认为，应当在非诉行政执行案件中统一引入听证程序，规范化适用听证的范围及举行听证的程序。统一引入听证程序并非要求所有案件都适用听证，而是建立规范化的听证制度，法院在受理每个非诉行政执行案件后，都应当向双方当事人送达权利义务告知书，告知当事人应诉、举证、申请听证的权利。
同时，各省对非诉行政执行案件应当适用或者必须适用听证程序的范围进行明确规定。结合前文中各省的具体规定，建议必须适用听证程序的案件范围至少应当包括“1、案件有重大影响；2、执行后果无法补救；3、案外人提出异议且法院认为有必要；4、法院认为可以进行听证的其他情形。”等几种情形，具体到行政行为本身，可以包括责令停产停业、吊销许可证或执照、限期腾退土地或交出房屋、强制拆迁房屋或拆除违法建设、罚款数额巨大、没收违法所得等。
湖南、福建、重庆等省份对听证程序的规定大致相同，基本包含提前3日送达、告知听证时间、地点、有权申请回避、举证、质证、发表意见、制作听证笔录等程序，其他省份法院皆可参考，此处不再赘述。
（三）推广“裁执分离”模式
推广非诉行政执行案件中的“裁执分离”模式，建议从以下几个方面进行：
第一，突出司法审查功能，强化监督指导角色。法院应当从非诉行政执行案件的实施主体向监督指导角色转变。及时更新法律法规知识，对已明确规定适用“裁执分离”模式的案件，突出司法审查功能，着重对是否符合受理条件、申请材料、行政行为合法性等进行司法审查，不组织实施拆迁房屋、拆除建筑等强制执行行为，实现司法裁决权、司法审查权、强制实施权的分离。但弱化强制执行行为参与度，并不意味着法院对具体强制执行工作不管不问。法院应当强化监督指导角色，要求政府注重执行程序、加强案件风险评估，通过司法建议书、回复函件等方式提供法律意见，畅通沟通渠道，助力执行工作依法有序开展。
第二，依法行政，提高执行力。法院审查后，依法裁定准予执行行政行为。行政机关基于行政行为效力及法院裁定书的法律效力，可享有对行政行为本身的强制执行力。在具体组织实施强制执行行为时，行政机关应当作好与申请机关的衔接工作，与法院的沟通协调工作。同时制定执行预案，评估执行风险，财产公证，转变单一粗暴执法理观念，严格遵守法定程序，确保执行工作依法推进、平稳落实。对于社会影响较大的案件，组织实施机关可应向上级机关及时汇报，充分结合其他行政部门资源优势，统一调配管理，形成良性联动执行机制，统筹协调，合力完成执行工作。
第三，多层次推进，尝试新领域突破。对已明确适用“裁执分离”模式国有土地上房屋征收补偿类非诉行政执行案件，法院必须坚持适用，并在行政裁定书的裁判结果部分明确组织实施的行政机关。对于在集体土地征收中责令交出土地房屋、拆除违法建设、退还土地等类型的非诉行政执行案件中，已长期适用“裁执分离”模式，并形成丰富经验，具有良好效果的，应当大力推广。对于在自然资源、环境保护、停止施工、没收取缔、恢复原状等类型的非诉行政执行案件中，可在法律规定范围内，尝试挖掘“裁执分离”模式的更多适用领域。
结语
非诉行政执行制度运行数年来，在促进依法行政，保证行政管理效率，助力审判权和行政权，区别行政执行和法院执行等方面持续发挥重大作用。但面对推进治理体系现代化、加强法治建设大背景下，制度运行过程中出现的立法缺失，司法实践差异化等现状亟需正视，制度亟待改革和完善。本文中，笔者对非诉行政执行制度的目标价值、模式演变、实施利弊等未进行理论探讨，而是立足当下非诉行政执行案件的立法现状及司法实践，以数据、各地司法文件、各地真实案例为基础，深入分析目前非诉行政执行制度面临的各种现实困境，并基于法理逻辑和实务经验总结，提出对应的完善路径，以期能够对非诉行政执行制度的完善贡献自己的一份力量。当然，一个制度发展、完善，都是一个长期探索和思考的过程，利弊怎样，效果如果，都需要经过实践的检验和时间的洗礼。
应当说，缺乏关于非诉行政执行制度的统一规定，是导致前文中所述的现实困境的主要原因。因此，完善立法最重要最迫切的改善现状之路。早在2014年，最高人民法院向各级人民法院下发了《最高人民法院关于非诉行政执行案件审查和执行若干问题的意见》（征求意见稿）。因此，笔者呼吁最高人民法院尽快尽早出台有关于非诉行政执行案件审查和执行问题的司法解释，以期进一步补充完善非诉行政执行制度。
作者：都江堰市人民法院 刘兰娟 田彦涛 李林芳